(parcial) Vistos los autos: "Recurso de hecho deducido por la Administración Federal de Ingresos Públicos - Dirección General Impositiva en la causa Acevedo, Eva María c/ Manufactura Textil San Justo s/ quiebra", para decidir sobre su procedencia. Considerando: 1°) Que en el marco de un proceso de quiebra la Administración Federal de Ingresos Públicos (“AFIP”) insinuó un crédito privilegiado por la suma de $ 4.759.503,60 y otro quirografario por el monto de $ 20.714.724,36 más $ 50 como gastos de justicia, ascendiendo a un total de $ 25.501.277,92. La sindicatura confeccionó el proyecto de distribución de los fondos obtenidos como consecuencia de la liquidación del activo falencial de conformidad con lo decidido en la sentencia de esta Corte en autos “Pinturas y Revestimientos Aplicados S.A.”, publicada en Fallos: 337:315. En la práctica, ello implicó que el proyecto de distribución se efectuara exclusivamente a favor de los créditos laborales verificados, desplazando a los créditos de los organismos estatales, fueran nacionales, provinciales o municipales.
2°) Que la AFIP impugnó el proyecto así confeccionado, en razón de que, según sostuvo, éste debió haberse realizado de conformidad a lo previsto en la Ley de Concursos y Quiebras 24.522 y no según el referido fallo de esta Corte. El juez de primera instancia hizo lugar a lo peticionado y dispuso que la sindicatura debía proceder a reformular el proyecto de distribución a fin de que las preferencias establecidas en la ley 24.522 fueran respetadas. Para así resolver, el juez de grado dejó en claro que no desconocía la jerarquía de los precedentes de esta Corte, aunque indicó que existían razones de peso para apartarse del precedente “Pinturas y Revestimientos Aplicados S.A.”. Sostuvo al postular la vigencia del Convenio de la Organización Internacional de Trabajo sobre la Protección de los Créditos Laborales en caso de Insolvencia del Empleador, nº 173 (en adelante, el “Convenio OIT 173”) cuando no se encontraba vigente. Ello por cuanto, según afirmó, si bien era cierto que el Convenio OIT 173 había sido ratificado por la ley 24.285, esta ley era solamente una “ley aprobatoria” dictada por el Congreso en el marco de su competencia para “aprobar o desechar” tratados y convenciones internacionales (artículo 75, inciso 22, de la Constitución Nacional) cuando para volver aplicable un tratado en el ámbito doméstico se necesitaba un ulterior acto de ratificación por el Jefe de Estado, Ministro de Relaciones Exteriores o sus representantes (artículo 7, Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y artículo 99 inciso 11 de la Constitución Nacional), lo que no había ocurrido. Indicó que antes del acto de ratificación, distinto al de la “aprobación” y que integra el “acto complejo federal” de la conclusión de un tratado internacional, el instrumento no es obligatorio para nuestro país y, por ello, carece estrictamente de vigencia y no obliga a los jueces argentinos. Ello es así, pues: a) la vigencia de un tratado o convención coincide con su vigencia internacional; b) la ley aprobatoria no tiene por efecto “transformar en derecho interno” a la convención internacional; y, c) aun cuando la propia ley 24.285 utilice la expresión “ratifícase”, la ratificación como acto internacional vinculante para el Estado no es la ley de aprobación dictada por el Poder Legislativo y contemplada en el artículo 75, inciso 22, de la Constitución Nacional, ya que la aprobación legislativa solo tiene por efecto autorizar al Poder Ejecutivo Nacional a ratificar un tratado en sede internacional.
3°) Que, apelada la sentencia de primera instancia por la sindicatura, la Sala Tercera de la Cámara de Apelación en lo Civil y Comercial de la Provincia de Santa Fe revocó la decisión del juez de grado y dejó sin efecto la sentencia en cuanto ordenaba reformular el proyecto de distribución que había practicado ese órgano. Para así decidir, la alzada sostuvo que el fallo de primera instancia contrariaba el precedente de este Tribunal dictado en autos “Pinturas y Revestimientos Aplicados S.A.” porque implicaba negar que la ratificación legislativa del Convenio OIT 173 mediante la ley 24.285 incorporaba dicho convenio al sistema jurídico argentino, tornándolo directamente aplicable en el orden interno. Al respecto, la cámara recordó el principio de derecho internacional según el cual un Estado no puede invocar su derecho interno como excusa o justificación de una violación del derecho internacional o la vulneración de un convenio que goza, como en el caso, de jerarquía supralegal (artículo 75, inciso 22 de la Constitución Nacional). Por último, hizo hincapié en la autoridad institucional de la jurisprudencia de la Corte Suprema y en el deber moral de acatamiento por parte de los jueces inferiores.
4°) Que contra el pronunciamiento de la cámara de apelaciones, la AFIP interpuso recurso de inconstitucionalidad local que, rechazado por la alzada, motivó la interposición de un recurso de queja ante la Corte Suprema de Justicia de la Provincia de Santa Fe, que fue desestimado. ……….
5°) Que, como consecuencia de la denegatoria del recurso extraordinario local por parte del máximo tribunal de la provincia, la AFIP interpuso recurso extraordinario federal que —denegado por aquel— dio lugar a la presente queja. En su recurso, la AFIP arguye que no resulta un fundamento válido sostener que, en virtud de una ley del Congreso, el Convenio OIT 173 se incorporó al sistema jurídico con rango superior a las leyes. Afirma que ello transgrede preceptos constitucionales, por cuanto de la Constitución Nacional (artículos 99, inciso 11, y 75, inciso 22) surge que la conclusión de un tratado es un “acto federal complejo” integrado por la aprobación del Congreso a través de la ley respectiva y por la ratificación del Poder Ejecutivo. La aprobación que realiza el Congreso Nacional en el orden interno —por medio de una ley— es, por lo tanto, solo un paso intermedio en el proceso de conclusión de los tratados, previo a la ratificación en el ámbito internacional y, por ende, no implica su incorporación en el ámbito doméstico. ……………….
6°) Que el recurso extraordinario resulta admisible dado que se encuentra en juego la aplicación e interpretación de normas de la Constitución Nacional (artículos 99, inciso 11, y 75, inciso 22, entre otras) y la decisión del superior tribunal de la causa es contraria a las pretensiones que la recurrente funda en ellas (artículo 14, inciso 3°, ley 48). ………………………………………………………
7°) Que, en los términos en que está planteada la cuestión federal que justifica la apertura del recurso, esta Corte debe pronunciarse sobre si el precedente dictado en la causa “Pinturas y Revestimientos Aplicados S.A.” 6 (Fallos: 337:315) debe ser mantenido o si, por el contrario, existen razones de peso suficiente para justificar su abandono. ……………………………….. 8°) Que en “Pinturas y Revestimientos Aplicados S.A.”, la Sala E de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Comercial confirmó la sentencia de primera instancia que, por su parte, había rechazado la impugnación de un acreedor laboral al proyecto de distribución presentado por la sindicatura según el cual al crédito insinuado por dicho acreedor laboral debía aplicarse la limitación del 50% establecida por el artículo 247 de la ley 24.522 y conferírsele igual rango que al crédito de la AFIP. Para así resolver, la cámara sostuvo que las directivas del Convenio OIT 173 carecían de operatividad sobre el ordenamiento concursal pues “no se han armonizado aún aquellas regulaciones dispositivas con las normas nacionales, de naturaleza legal, reglamentaria o administrativa que permitan efectivizar los derechos de los trabajadores de empresas en insolvencia a percibir las acreencias correspondientes” ……………El fallo “Pinturas y Revestimientos Aplicados S.A.”, entonces, se basó en la convicción de que el dictado de la ley 24.285, aun en ausencia de un acto de ratificación por parte del Poder Ejecutivo, fue suficiente para que el Convenio OIT 173 se volviera plenamente vinculante en el ordenamiento jurídico argentino y, además, adquiriese una jerarquía supralegal. Esa premisa, justamente, es la que controvierte la recurrente en autos.
9°) Que en lo que respecta al proceso de celebración de tratados internacionales nuestra Constitución Nacional contiene dos normas. Por un lado, 8 el artículo 99, inciso 11, …. Por el otro, el artículo 75, inciso 22, ………………………………Podría concluirse en que el proceso de celebración de tratados se compone únicamente de dos etapas, esto es, la conclusión y firma de los tratados por el Poder Ejecutivo y su aprobación por el Congreso de la Nación. Sin embargo, ello es un error; de acuerdo con la Constitución Nacional el proceso de celebración de un tratado internacional requiere, además de las dos etapas antes mencionadas, la manifestación por parte del Poder Ejecutivo del consentimiento para que el país se obligue internacionalmente, a través de un nuevo acto cuya realización le compete. Este acto suele realizarse bajo la forma de la ratificación, pero puede adoptar otra forma, de acuerdo con lo previsto en el artículo 11, Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. Solo una vez que se cumplen las tres etapas necesarias para la celebración de un tratado y, además, este entra en vigor de acuerdo a las disposiciones previstas en el propio tratado, este se vuelve plenamente vinculante para la República Argentina,…………..
10) Que la necesidad de que el Poder Ejecutivo exprese el consentimiento necesario para obligar al país en los términos de un tratado internacional aprobado por el Congreso de la Nación, se deriva de las normas de nuestra Constitución Nacional. Como ha sostenido en numerosas oportunidades esta Corte, “las normas constitucionales deben ser analizadas como un conjunto armónico, en que cada una ha de interpretarse de acuerdo con el contenido de las demás. Es decir […] que no deben ser interpretadas en forma aislada e inconexa, sino como partes de una estructura sistemática considerada en su totalidad, evitando que la inteligencia de alguna de ellas altere el equilibrio del conjunto” ……………………………………………………………………………………
11) …………………… con anterioridad al fallo “Pinturas y Revestimientos Aplicados S.A.” esta Corte había adoptado una decisión que debería haberse considerado determinativa de la correcta solución de aquel caso. Concretamente, en el precedente “Ekmekdjián c/ Sofovich” (Fallos: 315:1492) se sostuvo que el proceso de incorporación de tratados internacionales como derecho vigente en nuestro país se compone de tres etapas y que la ratificación, última etapa de dicho proceso, es una atribución exclusiva y excluyente del Poder Ejecutivo. En esa oportunidad se dijo que “un tratado internacional constitucionalmente celebrado, incluyendo su ratificación internacional, es orgánicamente federal, pues el Poder Ejecutivo concluye y firma tratados (art. 86, inc. 14, Constitución Nacional), el Congreso Nacional los desecha o aprueba mediante leyes federales (art. 67, inc. 19 Constitución Nacional) y el Poder Ejecutivo Nacional ratifica los tratados aprobados por ley, emitiendo un acto federal de autoridad nacional”. Sobre la base de que la ratificación por el Poder Ejecutivo Nacional es necesaria, se agregó que “la derogación de un tratado internacional por una ley del Congreso violenta la distribución de competencias impuesta por la misma Constitución Nacional, porque mediante una ley se podría derogar el acto complejo federal de la celebración de un tratado”….……………………..
12) Que la necesidad de que el Poder Ejecutivo ratifique los tratados para que estos surtan plenos efectos tanto en sede internacional como en sede interna no deriva solo del texto de la Constitución Nacional sino, además, de la práctica de los poderes constituidos desde los inicios de nuestra República, …………………
13) Que, en este sentido, desde los orígenes de la República Argentina, el Poder Ejecutivo ha ratificado tratados internacionales que se convirtieron en derecho vigente en el país, tales como …………………………………………………………………………………
14) Que el propio Congreso ha entendido que la ratificación del Poder Ejecutivo, una vez que un tratado ha sido aprobado en su seno, es un acto constitutivo del proceso de celebración de tratados internacionales. …………………………………………………….
15) Que las disposiciones de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, firmada por la República Argentina el 23 de mayo de 1969, aprobada por ley 19.865 y ratificada el 5 de diciembre de 1972, confirman la necesidad de que los tratados sean ratificados por el Poder Ejecutivo. ……… ………………… En primer lugar, el Poder Ejecutivo concluye y firma tratados (art. 99, inciso 11, Constitución Nacional). En segundo lugar, el Congreso Nacional aprueba o desecha los tratados concluidos por el Poder Ejecutivo (art. 75, inciso 22, Constitución Nacional). En tercer lugar, el Poder Ejecutivo Nacional manifiesta su consentimiento en obligarse a través de los tratados aprobados por ley, emitiendo un acto federal de autoridad nacional. ….. Solo una vez que el tratado ha sido debidamente ratificado por el Poder Ejecutivo Nacional y ha entrado en vigor en sede internacional, sus disposiciones devienen vinculantes en el ámbito interno.
17) Que, en este contexto, es preciso analizar cuáles de las etapas necesarias para la celebración de un tratado internacional mencionadas en los considerandos anteriores se han llevado a cabo en relación con el Convenio OIT 173, cuya aplicabilidad se discute en autos. La Conferencia General de la OIT es uno de los tres órganos de dicha organización internacional y tiene, entre sus funciones, la de adoptar convenios con la mayoría de los dos tercios de los votos emitidos por los delegados presentes (artículo 19, apartados 1 y 2, Constitución de la OIT). En caso de que se adopte un convenio en el marco de una Conferencia, la Constitución de la OIT establece que “cada uno de los Miembros se obliga a someter el convenio, en el término de un año a partir de la clausura de la reunión de la Conferencia (o, cuando por circunstancias excepcionales no pueda hacerse en el término de un año, tan pronto sea posible, pero nunca más de dieciocho meses después de clausurada la reunión de la Conferencia), a la autoridad o autoridades a quienes competa el asunto, al efecto de que le den forma de ley o adopten otras medidas” y que “si el Miembro obtuviere el consentimiento de la autoridad o autoridades a quienes competa el asunto, comunicará la ratificación formal del convenio al Director General y adoptará las medidas necesarias para hacer efectivas las disposiciones de dicho convenio” (artículo 19, apartado 5, incisos b y d, Constitución de la OIT). El Convenio OIT 173 fue adoptado en Ginebra el 23 de junio de 1992 en el marco de la 79ª reunión de la Conferencia General de la OIT. En sus disposiciones finales, el referido convenio establece que las ratificaciones formales serán comunicadas, para su registro, al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo (artículo 15); que el Convenio “obligará únicamente a aquellos Miembros de la Organización Internacional del Trabajo cuyas ratificaciones haya registrado el Director General” y que “entrará en vigor, para cada Miembro, doce meses después de la fecha en que haya sido registrada su ratificación” (artículo 16, apartados 1 y 3).
18) ……la ley 24.285 el 1º de diciembre de 1993. Dicha ley, en su artículo 1º, dispuso “ratifícase el Convenio 173 sobre Protección de los Créditos Laborales en caso de Insolvencia del Empleador, adoptado por la Conferencia Internacional del Trabajo (LXXIX Reunión, 1992) de la Organización Internacional del Trabajo, que obra agregado como anexo único”.
19) Que el Poder Ejecutivo de la Nación no tuvo en el proceso de celebración del Convenio OIT 173 la intervención que constitucionalmente le corresponde como paso previo indispensable para que el país se obligue internacionalmente, en tanto no ratificó dicho convenio. Por ello, la propia OIT enumera el Convenio OIT 173 entre los “Convenios y protocolos actualizados no ratificados por Argentina”. Nunca existió acto de ratificación por parte del Poder Ejecutivo ni, menos aún, la comunicación de dicho acto al Director General de la OIT, tal como lo exige la Constitución de la OIT y el artículo 15 del Convenio OIT 173 ……………………………………………
20) Que, en función de lo expuesto en los considerandos anteriores, resulta evidente que el criterio sostenido en el precedente “Pinturas y Revestimientos Aplicados S.A.” constituye un error constitucional grave y claro puesto que allí se consideró que el mero dictado de una ley aprobatoria de un tratado internacional —en este caso, la ley 24.285 aprobatoria del Convenio OIT 173— es suficiente para tornar aplicable dicho convenio en el ordenamiento jurídico argentino, con el rango normativo propio de tales instrumentos internacionales (artículo 75, inciso 22, Constitución Nacional), lo que —cabe anticipar— impone su abandono como precedente.
21) …………………….. los tribunales no son omniscientes y como cualquier otra institución humana, también pueden aprovechar del ensayo y del error, de la experiencia y de la reflexión. Por cierto que para que ello suceda […] tienen que existir ‘causas suficientemente graves, como para hacer 22 ineludible tal cambio de criterio’ […] entre las cuales se encuentra el reconocimiento del carácter erróneo de la decisión” (cfr. Fallos: 329:759 y sus citas). Ahora bien, la deferencia hacia el precedente exige que el tribunal que pretende apartarse de aquel explique el error, que tiene que ser suficientemente grave (Fallos: 329:759) o claro (Fallos: 337:47). El mero error, o el simple desacuerdo respecto del acierto de lo decidido, no bastan para justificar el abandono de un precedente, pues de lo contrario ellos no tendrían, en rigor, autoridad alguna. ……………..el error debe ser claro y suficientemente grave, entre otros factores que deben ser sopesados para justificar el apartamiento de una decisión anterior de la propia Corte.
22) Que, como se anticipara, en este caso se encuentran presentes las condiciones que justifican el abandono del precedente “Pinturas y Revestimientos Aplicados S.A.”. Sostener que el Convenio OIT 173 es aplicable en el ordenamiento jurídico argentino, con rango de tratado internacional, por el solo efecto de la ley 24.285 es un error jurídico grave y claro que tiene consecuencias institucionales significativas. ……. Finalmente, y como ha sido establecido con anterioridad, la tesitura sostenida en “Pinturas y Revestimientos Aplicados S.A.” constituye un “error claro” ……….. En tales condiciones, el precedente “Pinturas y Revestimientos Aplicados S.A.” debe ser abandonado y la tesis allí sostenida, sustituida por la que resulta de los considerandos precedentes.
23) Que descartada la tesis según la cual el Convenio OIT 173 es un tratado internacional vigente en la República Argentina, resta considerar la posibilidad de que, aun sin el rango jerárquico supralegal que la Constitución otorga a tales instrumentos internacionales (artículo 75, inciso 22), los contenidos del convenio resulten obligatorios en el derecho argentino con rango simplemente legal y como consecuencia directa e inmediata de la vigencia de la ley 24.285. En otras palabras, si es posible entender que esa norma dictada por el Congreso de la Nación transformó en derecho positivo vigente, de carácter común en razón de la materia (artículo 75, inciso 12, Constitución Nacional), las previsiones del convenio que, como anexo único, obra agregado a dicha ley. La respuesta negativa se impone, por las razones que seguidamente se exponen.
24) Que, en primer lugar, debe insistirse en que la facultad de “aprobar o desechar tratados” es claramente distinta a la de legislar y aunque en la práctica del Congreso argentino aquella se ponga en ejercicio a través de leyes formales, eso no significa que tales disposiciones sean de carácter materialmente legislativo…… 25) Que arribar a una conclusión diferente respecto del tipo de facultad que ejerce el Congreso al “aprobar o desechar tratados”, atribuyéndole carácter legislativo, tendría la inaceptable consecuencia de habilitar la posibilidad que el Poder Ejecutivo mediante decretos de necesidad y urgencia, instrumentos que suponen precisamente la emisión de “disposiciones de carácter legislativo” (artículo 99, inciso 3, Constitución Nacional), pusiera en ejercicio aquella facultad y se autorizara a sí mismo a ratificar un tratado. …………………………………………………..
26) …………. Por ello, habiendo dictaminado el señor Procurador Fiscal, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia apelada. Costas por su orden atento a las particularidades de la cuestión planteada (artículo 68, Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Vuelvan los autos al tribunal de origen para que, por quien corresponda, se dicte un nuevo fallo con arreglo al presente. Exímase al recurrente de efectuar el depósito previsto en el artículo 286 del código citado cuyo pago se encuentra diferido de conformidad con lo prescripto en la acordada 47/91. Agréguese la queja al principal, notifíquese y, oportunamente, remítase///